【本期关注】刘蒙罢 张安录 | 建党百年来中国耕地利用政策变迁的历史逻辑及优化路径
建党百年来中国耕地利用政策变迁的历史逻辑及优化路径
华中农业大学公共管理学院
刘蒙罢 张安录
耕地作为粮食生产的载体，不仅关系着人的命脉，也关系着社会的稳定，自有政权的出现，就有耕地利用政策的出台。如中国古代西周的“井田制”、北魏的“均田制”、两宋时期“公田法”及清代前期的“均田令”等耕地利用政策均是随着政权的出现而出现。中国共产党1921年成立之初，就颁布实施了一系列耕地利用政策，如“限制私人地权、限制田租率”等政策。至今，中国共产党已成立一百周年，所颁布的耕地利用政策已涉及耕地的方方面面，对当前中国耕地利用产生深刻的影响。中共十九大的召开，标志着中国已迈入新时代，新时代下中国耕地承担着新的历史使命，面临着新的挑战，须对当前的耕地利用政策进一步强化，而历史政策演进逻辑是未来强化的基础。因此，在中国共产党建党百年之际，科学总结中国耕地利用政策演变过程中所蕴含的内涵逻辑，对于新时代中国耕地利用政策的改革创新具有重要的指导意义。本文基于中国共产党建党百年来的历史时期及耕地利用政策调节的具体内容，将建党百年来中国耕地利用政策变迁划分为五大主要阶段，并分析其演变特征，以此提出新时代耕地利用政策的优化路径。
1.1921—1949年：新民主主义革命时期“统一革命战线”的耕地利用政策
新民主主义革命时期，为推翻中国封建半封建社会体制，中国共产党必须团结一切可以团结的力量，而农民作为占据中国人口绝大多数的阶级，是推动中国革命的主要力量之一。因此，要推翻当时的体制，首先要解决农民问题，而农民问题，本质上是土地问题，解决好农民生存问题，才能争取农民的革命力量。正是基于该理论逻辑，在新民主主义革命时期，中国共产党始终把土地改革作为其统一革命战线的重要内容。
1921年，中国共产党成立，拉开了中国土地改革的序幕。在党的一大会议上，中国共产党就提出了要将“机器、土地及厂房”等生产资料归社会所有，二大会议提出“将官僚及军阀所占有的土地要素，无偿的分配给农户所有”。此后，为进一步破解封建土地所有制，中国共产党于1927年始先后颁布了《井冈山土地法》、《兴国县土地法》及《中华苏维埃土地法》等法律制度，指导地区土地改革。1937年，抗日战争爆发，中国共产党为争取一切可团结的力量实施抗日，修订了一系列土地利用政策。主要表现在两大方面：第一暂缓了农村土地公有化及分配进程，承认地主土地所有权；第二实施了“地主减租减息、农民交租交息”的土地利用政策。该阶段，中国共产党实施的土地政策，兼顾了地主、富农及其他农民的利益，有效地团结了一切阶层力量，为最终取得抗日战争的胜利做出了实质贡献。1945年，解放战争打响，中国共产党为积极调动农民投身于全国解放战争，提出了停止“减租减息”农地利用政策，强调要有步骤的削弱和取消地主阶级的土地所有权，并于1947年颁布了《中国土地法大纲》彻底废除封建土地所有制，从根本上实现了“耕者有其田”的历史使命。
该时期内，中国共产党根据各阶段的历史使命，采取了各具阶段特征的农地利用政策，有效地团结了各个时期的革命力量，为最终推翻中国封建半封建社会体制，建立新中国做出了重要的贡献。
2.1949—1978年：社会主义革命和建设时期以“粮食为纲”的耕地利用政策
1949年新中国成立，百废待兴。为尽快发展农业生产，提高粮食产量，中国共产党进一步完善了相关的政策体系。首先，于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，提出废除剥削阶级土地所有制，实现农民阶级的土地所有制的土地利用政策；其次于1953年先后颁布了《关于农业生产互助合作的决议》、《农业合作社示范章程》及《高级农业生产合作示范章程》等，将农地从农户自主经营逐步转变为小组互助经营及合作社统一经营，以解决当时由于生产工具匮乏、生产技术落后等因素导致农地利用效率低下和粮食产量不高问题。与此同时，中国共产党也初步实施了农地节约集约利用政策，农地保护利用意识尚处萌芽期。如于1953年颁布的《国家建设征用土地办法》中要求不征用或者少征用耕地良田，且征用良田需经批准；1960年《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》也强调各社员在实施农业生产时应充分利用田边地角和其他闲散土地，多种多收，严防土地浪费。
该时期农地利用政策转变，为农业扩大规模经营、农业生产工具的高效利用及农业基础设施的建设提供了制度基础，但其违背了生产关系与生存力相互匹配的结构性要求，导致农户生产积极性的降低，致使国家始终处于“相对缺粮”状态，背离了政策设计的初衷。
3.1978—2004年：改革开放初期“耕地数量保护”为主的耕地利用政策
1978年，安徽省凤阳县小岗村自发实施的“包产到户”的农地利用政策拉开了农村土地改革的序幕。随之，家庭联产承包责任制得以确立，加之改革开放的实施，市场经济的逐步确立，极大地改善了农村经济，农民改善住宅的需求逐渐强烈。同时，乡村资本大力发展乡镇企业，致使农民建房和乡镇企业建设乱占滥用耕地问题频发。于此，1981年国务院紧急下发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对农村建房侵占耕地行为做出了规范，要求农村建房应尽量避免占用耕地。此外，1982年的《政府工作报告》及1983年的中央一号文件分别将耕地乱占滥用视为农村建设过程中的“两股歪风”和“三大隐患”之一，提出要坚决遏制歪风和排除隐患。此时，国家耕地利用保护意识逐渐凸显。1985年，中央财政体制改革，开始实行“划分税种、核定收支，分级包干”的财政体制。该财政体制极大地激发了地方经济发展活力，带来了土地征收热潮，导致经济建设与耕地保护的矛盾进一步凸显。于此，中共中央于1986年颁布《土地管理法》，以法律的形式对耕地的乱占滥用行为进行规范。同时，成立国家土地管理局，统一管理全国土地，以解决城市土地与农村土地分头管理局面。但此阶段，国家发展的基本盘还是以经济建设为中心，各级地方政府为吸引外资进入，纷纷“筑巢引凤”，开发区建设热潮一时席卷全国。针对“开发区热”现象，中共中央于1992出台《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，要求设立开发区须依法审批。同时，为进一步抑制开发区占用，1993年中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干措施》提出要建立基本农田保护区，并在同年颁布的《农业法》中将划定基本农田保护区法律化。此外，1994年《基本农田保护条例》的颁布及1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出要实施基本农田保护制度及耕地总量动态平衡制度，确保耕地总量只能增加，不能减少。同年第八届全国人大常委会第5次会议将“破坏耕地罪”、“非法批地罪”及“非法转让土地罪”正式写入刑法，耕地保护利用的法律手段得以补充。至此，耕地数量保护利用政策体系的初建，一定程度上遏制了耕地数量减少趋势，但该阶段所出台的耕地保护利用政策均是基于某个社会问题的出现而出台的针对性政策，各政策间相对独立，缺乏系统协调性；同时，所出台的政策力度有限，耕地保护利用的法律手段保障性不强，经济手段匮乏，难以对耕地保护利用形成政策合力。
随着香港澳门的回归以及国家西部大开发战略的提出和中国加入WTO，带动了新一轮“投资热”，继而引发了新一轮“征地热”，耕地数量急剧降低。于此，中共中央进一步加大耕地数量保护利用政策的出台，逐渐建构起中国耕地数量保护利用的制度框架体系。主要集中于三个方面。其一，于1998年及1999年重新修订《土地管理法》和《基本农田保护条例》，以立法的形式确认实施耕地占补平衡及基本农田保护区用途管制制度；其二，于1999年颁布《土地利用年度计划管理办法》提出以年度指标划拨的形式控制农用地转用，并于次年下发了《关于做好基本农田保护区调整划定工作总结的通知》提出基本农田变更登记制度；其三，于2000年颁布了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》首次明确了对地方政府违反土地管理制度的处理办法及措施。此外，2001-2003年，也陆续颁布了《全国土地分类试行》《农用地分等规程》《农用地估价规程》等技术规程，从技术手段对耕地保护利用提供支撑。
该阶段，中共中央首先从法律层面上确立了相关制度，并同时运用了经济手段和技术手段从多个方面持续深化耕地数量保护利用政策，形成了较为系统的耕地保护利用政策体系。但当前的耕地保护利用政策在面对快速城镇化过程中地方政府持续占用耕地行为的约束力还不够强，同时还缺乏对耕地质量的关注。
4.2004—2012年：改革开放深化期“耕地数量+质量”双重保护的耕地利用政策
随着改革开放的持续深化，建设用地需求持续高涨，耕地数量减少激增，同时耕地占补平衡制度下的耕地占优补劣现象也逐步凸显。中共中央进一步强化了已有的耕地保护制度体系，并将耕地质量保护纳入保护体系之中，主要表现在三个方面。其一，划定18亿亩耕地红线。2006年中共中央发布《“十一五”规划纲要》首次提出18亿亩耕地约束性指标，并于2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》再次重申要坚守18亿亩耕地红线。其二，实施最严格的耕地保护利用制度。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出要进一步深化土地管理，实施最严格的土地管理制度。基于此，中共中央围绕着强化耕地占补平衡制度、强化基本农田保护制度、强化耕地监督管理和耕地保护经济手段等4个方面深化土地管理制度。如，在强化耕地占补平衡制度方面，于2005年和2009年分别下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》及《关于全国实行耕地先补后占有关问题的通知》，要求占用耕地主体按着耕地质量等级折算标准实行耕地先补后占。在强化基本农田保护制度方面，于2004年和2009年下发了《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》及《关于划定基本农田实行永久保护的通知》提出要切实落实规划确定的基本农田，并要求建立基本农田数据库和“五级”报备制度。在强化耕地监督管理效应方面，于2005年出台了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》要求耕地保护实行省长负责制，并于次年下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》提出要建立国家土地督察制度。在强化耕地保护利用经济手段方面，国家税务总局和财政部均对耕地占用税、农用地转用和征收费做出了具体规定，并于2007年出台了《耕地占用税暂行条例》。其三，深化了耕地质量保护政策体系。2004年中央一号文件，首次从国家层面上提出要加强耕地质量保护，此后连续4年的中央一号文件均对提高耕地质量做出了相应指示。
这一时期，中国基本形成了以国土资源部为统筹，《土地管理法》、《农业法》及《刑法》为法律基础，以耕地占补平衡、土地用途管制、基本农田保护等政策为核心，以耕地保护政绩考核及耕地分等定级技术为保障的耕地“数量+质量”的双重保护制度体系。但相较于耕地数量管控政策而言，耕地质量管控政策还有待加强，当时的政策体系中也缺乏对耕地的生态管控。
5.2012—2021年：新时代“耕地数量+质量+生态”三位一体保护的耕地利用政策
2012年，国土资源部下发《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》明确耕地质量建设与管护是新时代耕地利用保护的新使命，标志着中国耕地保护利用正式进入“耕地数量+质量+生态管护”三位一体的阶段。
为强化和完善耕地三位一体的政策保护体系，中共中央实施并出台了一系列新举措。主要表现在三个方面。其一，完善法制建设，于2019年和2021年再次修正《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，强化了耕地尤其是基本农田的保护，同时，将国家督察制度正式入法等。其二，强化耕地占补平衡及基本农田保护，于2017年和2019年下发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》和《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，提出将耕地产能作为其占补平衡的核心要点，并要求对所划定的永久基本农田实施土壤培肥改良及污染耕地阻控修复等质量及生态修复工程。其三，实施耕地轮作休耕，于2016年发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，明确了耕地轮作休耕制度试点的区域、目标和技术路径，并在新修正的《土地管理法》中以法律的形式明确了耕地轮作休耕制度。
2019年，面对新形势下的外部危机，中共中央进一步出台了系列耕地保护利用政策以强化耕地保护。主要表现在三个方面。其一，于2020年先后下发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》及《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，强调建立耕地“非粮化”与“非农化”情况通报机制。其二，于2020年中央经济工作会议，针对粮食安全提出“党政同责”制，并在2021年下发的《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》中提出要推动建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动的耕地保护网格化监管工作机制，以加强耕地保护利用的问责及监管力度。其三，于2020年中央经济工作会议，提出开展种源“卡脖子”技术攻关及采取长牙齿的硬措施保护耕地，并于2021年下发的《关于农业综合行政执法服务种子和耕地两个要害的指导意见》，进一步提出要强化种子与耕地保护双机制。
这一时期，中共中央更注重耕地质量与生态管护，深化了耕地保护利用的内涵，形成了以“耕地数量+质量+生态管护”三位一体的耕地保护利用政策体系，实现了耕地保护利用的全面统筹，为新时代我国应对多重外部危机，稳定粮食安全，奠定了坚实的制度基础。
回顾建党百年来中国耕地利用政策的演变历程，总结归纳出其演变过程中的三大显著特征。
1.具有显著的路径依赖特征
从新民主主义革命时期“统一革命战线”的耕地利用政策变迁为新时代下“耕地数量+质量+生态”三位一体保护的耕地利用政策体系，百年来，每一阶段的政策演变，均是在上一阶段基础上逐步强化与深化，如改革开放初期数量保护为主的耕地利用政策，到改革开放深化期的“数量+质量”双重保护的耕地利用政策，再到新时代“数量+质量+生态”三位一体保护的耕地利用政策，也正是此种路径依赖的变迁，才确保了耕地利用政策的长期稳定性。
2.具有明显的强制型变迁特征
从新民主主义革命时期到新时代，中国耕地利用政策的变迁大都遵循的是一种自上而下的变迁，均是由中央政府通过对各时期耕地利用现状的研判而出台相应的耕地利用政策，驱动主体主要来自于政府。此种强制型制度变迁，由于其具有推动力度大、成本相对较低等特征，对于耕地此种“公共物品”的制度安排是较为合适的。
3.多重主体利益博弈的结果
耕地保护利用政策变迁的实质是多主体参与利益分配的过程，当各利益主体实现利益均衡，则政策形成，当这种利益均衡被打破，则发生政策的变迁。新民主主义革命时期，为团结一切革命力量，所出台的耕地利用政策均是中国共产党与地主阶级利益博弈过程下的产物，而新中国成立至改革开放前这段时期，所出台的耕地利用政策则是一个中央政府占据绝大部分利益而地方政府及农户占据较少利益的制度安排。而改革开放时期出台的耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩等耕地利用政策，实质上体现的是中央政府对地方政府的照顾与让步。后续出台的耕地保护补偿机制及农村土地“三权分置”的政策体系，则体现的是中央政府与农民主体之间互惠和互动的结果。
中共十九大报告指出，中国特色社会主义事业进入新时代，新时代具有新的挑战，须进一步完善当前“三位一体”耕地保护政策体系，笔者认为，可从三个方面进行优化。
1.构建系统的耕地保护利用法律体系
据2020年公布的《第二次全国污染普查公报》数据，全国接近770万公顷耕地承受着不同程度的污染侵蚀，农药地膜多年使用累积残留量达118.48万吨，农业面源污染已成耕地质量退化和粮食减产的结构性风险。但当前所涉及的耕地保护利用的法律体系中并未涉及到对耕地污染的法律规定；其次，耕地撂荒现象越来越严重，据相关研究调查发现，2017年全国撂荒比例高达15%，撂荒不仅影响了粮食安全，还会对耕地的生态环境造成影响。而当前的政策体系中，对于耕地撂荒重视程度也明显不足；再次，从耕地生态补偿试点地区的实际运行过程及结果看，存在着耕地生态补偿法律依据不明确及法律责任不明确，导致地方政府与农户在实践过程中过于关注短期利益，导致耕地生态补偿制度实施对耕地保护利用的效果不佳。因此，新时代下可考虑推进耕地污染、撂荒及生态补偿法制化，以形成系统的耕地保护利用法律体系。
2.构建耕地空间数字化信息化的监督管理体系
一方面，在耕地实时动态监测上，应充分利用航天卫星遥感及人机航空遥感等平台实现耕地大范围及局域范围的精细化调查与周期性动态监测；另一方面，在耕地监测数据的技术表达上，应充分基于三维可视化技术、三维动态技术及VR技术等先进技术手段的协同应用，将遥感影响、DEM、实景影像及BIM等多源耕地资源监测相关数据基于统一空间尺度整合集成，实现三维可视化效果，以还原耕地在地理空间利用实况；再次，在耕地监测数据的信息化运用体系上，可建设统一的耕地利用空间基础信息平台，在各类耕地资源性状调查监测的基础上，集成耕地数量、质量、健康以及空间分布等相关数据，形成耕地资源“一张图”的综合管理。
3.构建多元主体共同参与的耕地系统保护体系
一方面，基于权责利对等原则，应将集体经济组织和农户纳入耕地保护责任主体范畴，引导二者积极参与耕地保护；另一方面，应强化政府部门间的协同能力。农业农村部作为农业种植的主管部门，定期实施耕地利用基础设施修复工程，而自然资源部及生态环境部两大部门分别作为山水林田湖草的管理者及生态环境污染防治的监督者，要定期分别实施各类要素的生态修复工程及污染防治监督管理工作。可强化三部门在耕地要素质量与生态修复工程等方面的政策合力，最大化地提升耕地质量及生态环境质量。再次，激发地方政府保护耕地的积极性。地方政府作为耕地保护责任主体，激发其保护积极性对未来的耕地保护具有重要的现实意义，具体可采用纵向与横向的财政转移激励制度，构建耕地保护与建设用地保障激励政策相结合的激励机制，提升地方政府参与耕地保护动力。
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（本文责编：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）